香港保险监管制度改革及启示

　为适应保险业市场发展形势的变化，促进保险监管进一步与国际接轨，香港政府于2007年委托专业顾问公司，研究新的保险监管组织架构、职责范围、运作机制等。全球金融危机爆发后，又专门针对后危机时代国际金融监管的发展趋势，对保险监管体制改革问题进行了延伸研究。近日，香港特别行政区政府财经事务及库务局正式发出《建议成立独立保险业监管局咨询文件》（简称《咨询文件》），建议对保险监管体制进行一些深层次调整，并向社会公众征求意见。
　　一、香港保险监管制度基本情况
　　香港保险业的监管机构是香港保险业监理处（简称“香港保监处”），它是隶属于香港特别行政区政府财经事务及库务局下的一个政府部门，由保险业监理专员主管。香港保监处依据1983年制定的《保险公司条例》履行职能，负责执行适用于保险业的法律，推行由政府监管和行业自律共同构成的保险行业规则及监管制度。
　　根据规定，保险公司只有获得香港保监处批准，才可以在香港或从香港经营保险业务。香港保监处拟定有关资本充足率、准备金、处理资产和负债的方式、财务报告，以及董事及控制人人选等规定，要求保险公司遵从，但不直接监管保险中介人。保险中介人主要由三个自律机构监管，即香港保险业联会下辖的保险代理人登记委员会、香港保险顾问联会和香港专业保险经纪协会。这三个机构的职责包括：对有资格的保险代理人进行登记管理，对专业保险中介机构的准入和高管人员资格进行审查，处理涉及保险中介人的投诉，并对已查实的个案采取自律行动。
　　二、香港保险监管改革咨询文件
　　此次改革的核心内容是成立独立于政府的保险业监管局（简称“保监局”）,取代保监处承担保险监管职责。为确保保监局能够适应市场发展，维护行业稳定和保障保单持有人的利益，《咨询文件》对拟成立保监局提出了详细的立法建议：一是运作独立。保监局应享有监管、运作和财政上的独立。二是授权充分。保监局应获授所需权力，以便有效执行法定职能。三是权利制衡。保监局在行使权力时须受到适当的制衡和约束。具体内容主要包括以下几个方面：
　　（一）保监局的职能。改革后的保监局将增加以下职能：直接和更有效地监管保险中介人的操守，包括发牌、巡察、处理投诉、调查失当行为及施加纪律处分；举办公众教育活动，提高现有和潜在保单持有人对保险产品的认识；就市场发展趋势、国际保险动向以及其他关系保单持有人利益的问题等，进行专题研究探讨，制订有效的监管措施促进市场可持续发展。
　　（二）保险公司监管。《咨询文件》认为，应赋予保险监管机构对保险公司新的、更大的监管权力，主要包括：进入受监管机构的处所进行巡查；查阅历史记录及文件；向原诉法庭提出申请，要求发出法庭命令及强制服从保监局的要求；实施处罚，如公开谴责、罚款、循简易程序提出检控等。
　　（三）保险中介人监管。为加强保监局对市场销售行为的监管，保障保单持有人的利益，《咨询文件》建议：由保监局承担监管保险中介人的所有职能，监管权力与对保险公司的监管相同。三个自律组织继续承担行业团体的职能，包括开展培训、制定标准等。
　　同时，针对目前香港银行销售保险比重不断上升的趋势（已占30%），《咨询文件》特别提出，金管局要加强对销售保险的银行从业人员的监管，包括对银行销售保险人员进行巡查、调查、施加纪律处罚等。保监局仍然负责向有关银行雇员颁发牌照，但应充分考虑金管局对违规雇员的处分意见，决定是否继续给予其牌照。
　　（四）保监局的组织架构。目前香港保监处下设一般业务部、长期业务部和政策及发展部三个部门。为进一步强化保监局的监管职能，《咨询文件》建议设五个部门：一般业务部、长期业务部、政策及发展部、市场行为部和机构事务部。前三个部门与现有架构及职责相同。新设立的市场行为部主要负责保险中介人授权、保险公司及中介人销售行为监管、投诉调查及保险消费者教育等。机构事务部负责保监局内部行政事务。《咨询文件》建议，保监局在成立初期应有员工237名，主要从公开市场招聘员工，并采用以市场为主导的薪酬福利政策。
　　（五）权利制衡机制。《咨询文件》建议，由香港政府委任一个保监局董事会，领导保监局并制定方向。董事会成员主要由非执行董事组成，成员来自社会上不同界别，包括相关专业界别（如精算、会计、法律等）、消费者委员会、学术界和政府等。设立审计委员会、财务委员会、薪酬委员会等专业委员会，协助董事会监察保监局不同范畴的工作。成立咨询委员会，就影响保险业的重大事宜向董事会提供意见。为确保保监局适当地行使其权力，《咨询文件》还建议：保监局的行政总裁由行政长官委任；保监局须向立法会提交年报；保监局每年预算及机构计划须由财政司司长审批；成立一个法定上诉审裁处，处理保险公司及中介人就保监局的有关决定提出复议；由行政长官成立一个独立的程序覆检委员会，以检查保监局的内部运作程序，包括确保一致及公平的行事程序。
　　（六）财政机制。目前，香港保监处每年的运行成本约为1.1亿港元。根据改革方案，保监局最初的运行成本约为每年2.4亿港元。为保持财政独立，《咨询文件》建议保监局寻求稳定的收入来源。参照其他同类机构的做法，保监局的收入来源包括：所有保险公司及保险中介人缴付的定额牌照费；保险公司缴付的非定额牌照费，金额按个别公司的负责额计算；向特定服务（如申请业务转移、股权改动或主要人事变动）的使用者收取费用；从所有保单的保费中收取0.1%的征费。根据目前市场发展情况，预计保监局运营至第6年可实现收支相抵。在此之前，《咨询文件》建议政府一次性提供5亿港元的拨款，用于首5年的开支和应急储备。
　　《咨询文件》公布后，香港各界反响较大。保险业联会、香港消委会认为，此次改革会增强公众信心，对市场长远发展有利。但也有人担心向保险公司及保单持有人征收额外费用，会加重企业和公众负担。
　　三、香港保险监管体制改革的启示
　　（一）更加重视对被保险人利益的保护。香港保险监管制度改革的初衷之一就是要加强被保险人权益保护，成立保监局的目的也在于此。我国不断加强对被保险人利益的保护，坚持把被保险人利益作为监管工作的出发点和落脚点，新《保险法》突出强调了对投保人和被保险人利益的保护。下一步，应继续加大保险监管力度，依法严肃查处违法违规行为，着力解决社会反映强烈的理赔难问题。同时，随着金融市场的发展，保险产品日益复杂化、多样化，在信息不对称或公众不具备有效解读信息能力的情况下，应更加重视对公众关于产品特性及相关风险的教育和提示。
　　（二）更加重视监管队伍建设，提高监管的专业性。香港政府期望通过改革，运用具弹性的员工招聘及管理政策，以及提供符合市场水平的聘用条件来吸纳专业人才投身保险监管工作，提高监管专业水平。面对十分复杂的国内外经济金融环境，我国保险监管的任务更重，必须进一步加强监管队伍专业化建设，重点培养一批在偿付能力监管、市场行为监管、公司治理监管、资金运用监管以及法律、精算等各个专业领域的监管人才，建立健全保险监管人才激励机制，同时放宽视野、广纳人才，为保险监管工作提供有力的人才支持。
　　（三）更加重视加强监管合作，共同防范化解风险。目前，香港保监处已与香港证监会、金管局、强制性公积金计划管理局等监管机构签订谅解备忘录，广泛开展金融监管协作。随着保监局的设立和保险监管职能的扩大，其监管工作将与其他监管机构将有更多联系，保监局将和其他监管机构进一步加强沟通合作，以减少工作重叠和加强对保单持有人的保障。我国保险监管部门也应进一步加强与银行、证券等监管部门的合作，建立部门间、地区间乃至国际间的金融监管协作机制，进一步深化与公安、检察、司法等国家机关的联合执法行动，形成分工协作、联动高效的现代保险监管体系。（深圳保监局）

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